دفتر دانشگاهی انجمن جامعه شناسی ایران در قزوین روز چهارشنبه 31 خرداد 1396 نشستی با عنوان «ظرفیت شوراها در تحقق حکمروایی شایسته شهری» برگزار کرد، در این نشست سه سخنران با موضوعات مرتبط با عملکرد شوراها به تبیین موضوع پرداختند.

خلاصه این مباحث را در ادامه میخوانید.

ظرفیت مدیریت شهری و شوراهای شهر قزوین در تحقق حکمروایی خوب شهری

محمود داوران (دکترای برنامه ریزی شهری)

برنامه سکونت سازمان ملل (un habitat ) قرن ۲۱ را «قرن شهری» نام گذاری کرده است. سال ۲۰۰۸که جمعیت شهرها با جمعیت روستاها برابر بود، نقطه عطفی در تاریخ بشریت محسوب میشود. پیش بینی می گردد تا سال ۲۰۵۰ جمعیت نقاط شهری به دو برابر افزایش یابد.

در ایران از اوائل دهه ۶۰ جمعیت شهرها نسبت به جمعیت روستاها برتری یافت به طوری که در حال حاضر بر اساس برآوردهای وزارت مسکن و شهرسازی بالغ بر ۷۵ درصد مردم ایران در حدود ۱۲۰۰ شهر زندگی می کنند و انتظار میرود تا سال ۲۰۵۰ حدود ۸۰ درصد ایرانیان در شهرها اسکان یابند.

شهرهای ما در حال حاضر با مشکلات عدیده ای چون حاشیه نشینی، فقر، بیکاری، بدمسکنی، کمبود فضاهای سبز و عمومی، ترافیک، آلودگی هوا و ... روبروست. بی تردید این معضلات ریشه در نوع سیاستها و برنامه ریزی های کلان توسعه اقتصادی و اجتماعی در طول سالیان قبل و بعد انقلاب دارد. همچنین ماهیت مدیریت شهری به عنوان جزئی از کل ساختار مدیریت کلان کشور است، به تعبیر روشن تر وقتی که ساختارکلان با تمرکزگرایی ریشه دار همراه است، نمی توان توقع داشت در سطح میانی و پایینی بطور مشخص در شهرها و یا روستاها شاهد نوعی از مدیریت دمکراتیک معطوف به حکمرانی مطلوب باشیم.

اگر حکمرانی خوب را نحوه ای از سازماندهی ، یا فرایندی با بازیگری بخشها و ارکان دولتی و بخشهای خصوصی و مردمی و در نهایت نهادهای مدنی،‌ مشارکتی و احزاب قانونی و گسترده بدانیم، در حال حاضر مدیریت شهری ما با تمرکز به شهرداری ها و شوراها، با وجود تفرق بسیار به دلیل نقش آفرینی نمایندگان وزارتخانه ها و بخش های حاکمیتی در اداره شهرها با حکمرانی مطلوب شهری فاصله زیادی دارد.

در حال حاضرشوراهای شهر که بخش نسبتا مردمی مدیریت شهری محسوب میشوند علی رغم ظرفیت های مثبت نهاد از منظر قانون اساسی، ولی مستند به قوانین جاری و با عنایت به تجربه چند دوره ای که از عمر فعالیت آن میگذرد، از جایگاه نظارتی فراتر نرفته، بویژه توانایی اثر گذاری جدی از طریق وضع قوانین ضروری اصلاح امور شهری و مدیریت شایسته در طراز حکروای خوب شهری ندارد. به همین دلیل از منظر قانون گذاری، مدیریت شهری در ایران با صفت «دولتی» شناخته میشود. زیرا به غیر از کمسیون ماده ۵ تقریبا هیچ نهاد و مرجعی در سطح شهرداری ها و شوراهای شهری صلاحیت قانون گذاری و یا تصویب طرحهای شهری را ندارند. بدین ترتیب حدا کثر کاری که میتوانند انجام دهند، جنبه پیشنهادی و یا نظارتی است.

از این رو شاخصهای دیگر حکمروایی مطلوب، مانند؛ بهره وری - کارایی، پایداری، عدالت جنسی و عدالت بین نسلی، شفافیت، قانون مداری، تامین نیازهای اساسی شهروندان، شهروندمداری، توافقی جمعی و مشارکت مدنی و... مجموعه مدیریت شهری در قالب شهرداری و شورای شهر، فاصله زیادی با تحقق فرایند ایده آل حکمرانی مطلوب شهری دارد.

به نظر میرسد شاه کلید دست یابی به شاخصهای مذکور در ذیل پاردایم حکمروایی خوب، در یک روند تحقق توسعه پایدار شهری، شکل گیری و فعالیت همه جانبه و مستند نهاد های مدنی و مشارکتی، به ویژه احزاب قانونی و شفاف است.

چنانچه احزاب و نهادهای مدنی بتوانند مطالبات مردم را در راستای کاهش مشکلات و تشکیل «شهر مردم» و پایدار و استقرار عدالت فضایی به نفع، رفع فقر شهری و ارتقاء سطح زندگی اقشار فرودست و همچنین تولد شهر دوستدار کودک، سالمندان و زنان، درقالب برنامه های اجرایی مدون سازند و با تربیت کادرهای اجرایی توانمند و پاسخگو، از طریق انتخابات دمکراتیک در جایگاه مدیریت شهری و اعضای شوراهای شهر بنشانند، میتوان در افق طلوع حکمروایی خوب شهری را در افق آینده نظاره کرد.

البته احزاب قدرتمند می توانند به اصلاح قوانین مربوط به شورا ها و مدیریت شهری در راستای افزایش اختیارات این نهادها و ظهور شوراهای واقعی محلات به عنوان حلقه مفقوده مدیریت مشارکتی مدیریت شهری اقدام نمایند.پر واضح است جهت رسیدن به اهداف فوق تلاش جهت پاسخگو کردن نهاد های کنونی و افزایش توان آنها اهمیت شایانی دارد.

گفتگو و مطالبات مدنی در شورا

الهام نظری

گفتگو را هم­چنین می­توان یکی از مولفه­های جامعه و شهر مدرن نیز به شمار آورد. چراکه جامعه­ مدرن با مفهوم جامعه­ مدنی، و جامعه مدنی با مفهوم گفتگو ارتباط تنگاتنگی دارند. گفتگو یکی از ابعاد حوزه­ عمومی است که هم­چون معیاری برای سنجش دموکراتیک­بودن و عقلانیتِ حاکم بر جامعه­ی مدنی به کار می­رود. هابرماس نیز برای دست­یابی به فضای عمومی ـ که آن را لازمه­ جامعه­ مدنی می­داند.

درحالیکه، در جامعه­ ما گفتگو­ها و مباحثه­ها فقط به واسطه­ ابزارهای ارتباطی و رسانه­ای امکان­پذیر شده و رسمیت یافته­اند. گفتگو­ها، اگر نیک بنگریم، گفتگو نیستند؛ خطابه­هایی هستند یک­سویه، که شایسته­تر است آنها را نمایش گفتگو بنامیم. گویی سهم شهروندان عمدتاً در شنیدن رقم خورده است، نه در سخن گفتن و تبادل نظر؛ تریبون­ها در عرصه­ای رسمی تعبیه شده­اند، نه در سطح شهر و میان شهروندان ـ در عرصه­ عمومی. حال آن که، برای ایجاد شرایط مثبت به نفع جامعه­ مدنی و برای احیای دموکراسی هرکس و همه کس باید از حق بیان برخوردار باشد.

ادعای مسئولان شهری در هنگام ایجاد شوراها و گسترش آن در شهر، شکل­گیری عرصه­ای بود که در آن از طریق گفتگو و مشارکت مردمی فاصله­ دولت و مردم کم شود، تا مردم بتوانند مطالبات خود را از دولت دریافت کنند. این خود راهی به سمت جامعه­ای مدنی است. اما تجربه  شوراها در کنار پایین بودن فرهنگ عمومی ما در رابطه با گفتگو و مطالبه گری نشان داده است که تا به امروز به دلایلی چون عدم تعلقِ خاطر شهروندان، نبود علاقه به حضور در نشست ها نه تشکل ها، مشارکت در انتخابات، مراجعات شخصی و عمومی به شورا، درخواست کمک ها و شخصی مشکلات از طریق نهادهای عمومی و از سوی دیگر، بهره برداری های رانتی، وجود سلسله مراتب اداری، رابطه بازی و مماشات برای پیگیری امور، دسته بندی های گروهی در میان اعضای شورا، همچنین ایجاد پلکان ترقی از طریق شورا برای رسیدن به منافع شخصی و دور زدن قوانین مواردی بودند که مانع از شکل گیری عرصه ای برای گفتگو و جامعه دموکراتیک ایجاد کرده اند.

گرچه در ابتدا تلاش این نهاد آن بوده است که با قرارگرفتن میان دولت و مردم و با میانجی گری، زبان، مردم را در تعیین سرنوشت و در امور خود دخیل کنند، اما به علت سیاست زدگی فضای کلی ایران کم کم به عنوان نهادی دولتی و عمومی نمود پیدا کرده است. دیگر آنکه، حوزه عمومی وقتی ویژگی عقلانی ـ انتقادی خود را از دست میدهد که خبری از تفکیک حوزه  عمومی و خصوصی در میان نباشد در این اختلاط، مسائل مختلف با مذاکره میان دولت و نهادهای وابسته به آن حل میشود و نه از مجرای حوزه عمومی و مردم. در شورا مسائل عمومی و خصوصی درهم گره خورده است و دولت خود را وارد مسایل خصوصی می کند. بنابراین، عقلانیت انتقادی که ویژگی حوزه عمومی در جامعه مدنی دموکراتیک است جای خود را به عقلانیت ابزاری و گفتگوی استراتژیک میدهد بنابراین، نهاد شورا به جای اینکه خود را بیشتر به مردم نزدیک کند برای اجابت مطالبات خود بیشتر جذب دولت میشود.

شوراها مانند بسیاری دیگر از نهادهای مدنی در کشور مصرف میشوند نه اندیشیده. در مصرف این نهاد به شیوه گفتگوی عقلانی کمتر بهایی داده میشود و مصرف کنندگان فقط بر تامین نیاز فردی به شکل عمومی و مشارکتی تن درمیدهند و این از بنیاد با تعریف هابرماس از حوزه عمومی در جامعه دموکراتیک که به دنبال خودمختاری و آزادی و رهاسازی است نامنطبق است. سیاست زدگیِ این شوراها، مانند دیگر نهادهای کشور، سبب میشود تا اگر بحث یا گفتگویی عقلانی هم میان شرکت کنندگان دربگیرد نه در میان جمع که به صورت خصوصی و در حاشیه باشد. شوراها نه فضای خصوصی هستند ـ که صمیمیت و یکرنگی چنین فضایی را داشته باشند، و نه فضای عمومی اند که در جایگاه نهادی نظارتی به نقد سیاستهای دولتی و عملکرد دولت بنشینند. پس با ادغام ناصحیح این دو حوزه، تنها رخدادِ حاصله از بین رفتن وجه انتقادی حوزه عمومی است. به همین صورت، در این فضا به علت رعایت نشدن اصل عمومیت، گفتگویی هم درنمیگیرد ـ که اگر هم باشد گفتگوی عقلانی برای رسیدن به حقیقت نیست.

بنابراین در دوران مختلف سیاسی تفکر شورایی و گفتگویی دستخوش تحولات گفتمانی بوده و بیشتر از آنکه تابع جامعه مدنی ـ گفتگو باشد، متاثر از سیاست ـ قدرت بوده است. درواقع شوراها جایی نبوده است که با روندی گفتگویی ساخته شود، بلکه ظرفی بوده که صرفاً با حضور مردم پر میشده است. از سوی دیگر، حتی چگونگی ساخت نهادها و عرصه ها و معنایی که آنها در سطح کلان مدیریتی دارند نیز دستخوش این تحولات گفتمانی است. زمانی که دخالت مردم در امر مشارکت و سیستم نظارت از پایین به بالا، در کنار روابط بروکراتیک پیچیده، سلسله مراتب قدرت، و افرادی با نگرشهای غربال شده و متعلق به جناح فکری خاص قرار میگیرد، وجه دموکراتیک و تفهمی کنشها و گفتارها زیر سوال میرود. پس اگر بخواهیم شوراها را در چرخه  تشکیل جامعه  مدنی دموکراتیک در درون حوزه  عمومی قرار دهیم و بخواهیم برای این حوزه ساز وکار تعریف کنیم، برای رسیدن به این جامعه  مدنی دموکراتیک باید زبان دموکراتیک، روندها و فرآیندهای دموکراتیک و شخصیت های دموکراتیک داشته باشیم.

ظرفیت های قانون اساسی در تحقق حکمروایی شایسته شهری

نازنین دلنواز (کارشناس ارشد برنامه ریزی توسعه)

حکمروایی شایسته شهری (Good Urban Governance) از دل بحث و گفتگو میان دو رویکرد اصلاحی و انتخاب عمومی در شهرها متولد شده است. عدم موفقیت این دو رویکرد در بیشتر کلان شهرهای جهان، نگاه ها را به سمت رویکرد سومی جلب کرد که به جای تکیه بر ساختارهای جهان شمول، بر فرایندهای تعامل و همکاری داوطلبانه میان کلیه  نهادهای ذینفع در مدیریت شهری تاکید می کند. این توجه بر فرایندهای تعاملی، بر پایه ی دو مفهوم اصلی قرار دارد: مشارکت و تمرکززدایی (دموکراسی محلی). از یک سو مشارکت میان چهار حوزه دولتی، عمومی، خصوصی و مدنی و مردمی؛ و تصمیم گیری و برنامه ریزی بر اساس اجماع میان این چهار گروه امکان موفقیت طرح ها و برنامه های شهری را افزایش داده و از سوی دیگر تمرکززدایی با بومی سازی فرایندهای برنامه ریزی و مدیریت شهری مطابق با شرایط و منابع هر محدوده فضایی (تمرکززدایی در تصمیم گیری ها) توسعه و شکوفایی شهری را تضمین می کند.

مرکز اسکان بشر سازمان ملل متحد، HABITAT، از اوایل قرن بیست و یک اصول حکمروایی شایسته شهری را ذیل چهار مفهوم تعریف می کند. اصل اول اثربخشی حکمروایی است که کارایی سازمانی مکانسیم های موجود و محیط سیاسی-اجتماعی را با ایجاد کارایی و بهره وری؛ تفویض اختیار به سطوح بلافصل تصمیم گیری (Subsidiarity) و داشتن بینش راهبردی در مدیریت شهری محقق می سازد. اصل دوم حکمروایی شهری به برابری بر پایه  دسترسی بدون تبعیض همه گروه ها از قبیل گروه های ضعیف اقتصادی، زنان، کودکان یا سالمندان، اقلیت های قومی و دینی یا ناتوانان فیزیکی به نیازهای اساسی زندگی شهری شامل تغذیه، تحصیلات، شغل، مراقبت های بهداشتی، سرپناه، آب سالم، فاضلاب و ... می پردازد که موجب رسیدن به پایداری و تحقق برابری جنسیتی و برابری بین نسلی می شود. مشارکت، اصل مهم دیگری است که به عنوان پایه اصلی حکمروایی شرط تحقق دموکراسی های قوی محلی و تصمیم گیری های مشارکتی است. این اصل از یک سو مشارکت شهروندان، جامعه مدنی و بخش خصوصی را در مدیریت شهری تضمین کرده و از سوی دیگر بر جهت گیری توافقی بین همه ذینفعان در شهر تاکید دارد. آنچه در حکمروایی شایسته شهری شفافیت، قانون مداری و پاسخ گویی را به وجود می آورد التزام به مسئولیت پذیری در مکانیسم هایی است که منجر به انسجام فردی و اجتماعی می شود و اصل چهارم در شاخص های حکمروایی شایسته شهری هبیتات است (UN-HABITAT, 2004).

بنابراین حکمروایی شایسته شهری ساختاری از پیش تعیین شده نیست، بلکه فرایندهایی را در جهت رسیدن به اهداف و اصول اساسی مطرح می کند. در این راستا ساختارهای بومی باید به گونه ای طراحی شوند که مطابق با شرایط منطقه ای، سیاسی و اجتماعی فرایندهای دستیابی به شاخص های حکمروایی شایسته شهری را فراهم کند.

به نظر می رسد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ساختارهای زمینه ای لازم برای تحقق این اهداف را فراهم کرده است. اصل ۷ قانون اساسی می گوید مطابق با دستور قرآن کریم‌: «و امرهم شوری بینهم» شوراها از ارکان تصمیم گیری و اداره ی امور کشورند و در برشمردن انواع شورا، شوراهای شهر و روستا را در کنار مجلس شورای اسلامی مطرح می کند. از سوی دیگر در اصل ۱۲ با برشمردن مذاهبی که در انجام فرایض خود در ایران آزادند تاکید می کند مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها برطبق آن‌ مذهب خواهد بود و بر این اساس اختیار مقررات گذاری به پارلمان محلی داده است.

همچنین همانطور که در قانون اساسی فصول مختلفی برای قوای سه گانه وجود دارد، یک فصل کامل نیز برای شوراها (اصل ۱۰۰ تا ۱۰۶) پیش بینی شده است. در این اصول نظارت بر اداره ی امور شهرها و روستاها بر عهده شوراهای شهر و روستا قرار داده شده و تصریح شده که فرمانداران و استانداران ملزم به رعایت تصمیمات شوراها هستند. همچنین ذکر شده که تصمیمات این شوراها نباید مغیر با اسلام و قانون اساسی باشد اگرچه نهاد ناظر را تعیین نکرده است. در اصل ۱۰۲ نیز به شورای عالی استان ها مانند سایر قوا اجازه ارائه طرح به مجلس شورای اسلامی برای تبدیل شدن به قانون را داده است.

اصول برشمرده شده ناظر بر شاخص هایی چون تمرکززدایی، شهروندمداری، قانون‌مداری و اثربخشی در حکمروایی شایسته شهری است. از این رو به نظر می رسد قانون اساسی ظرفیت های لازم برای تحقق حکمروایی شایسته را در شهرها ایجاد کرده (بوچانی و دیگران، ۱۳۹۶) اما وضعیت موجود ساختارها را بر خلاف قانون اساسی چنان شکل داده است که مانع رسیدن به آن می شود:

- در شرایط کنونی قانون اساسی شوراها را به عنوان یک رکن حاکمیتی مطرح کرده و جایگاهی مانند قوای دیگر برای آن قائل شده است. بنابراین اگرچه در زمان تاسیس شوراها نگاه به آن ها به عنوان جامعه مدنی شکل گرفت اما قانون اساسی شورا را مانند قوای دیگر رکن مستقلی از حاکمیت دیده است. اما طی پنج بار اصلاح قانون شوراها از اول انقلاب تا کنون، از قدرت شوراها هر بار کاسته شده و در نهایت تبدیل به شورای شهرداری شده است.

- قانون اساسی برای شوراهای شهر امکان مقررات گذاری دیده است تا جایی که می توانند مقررات محلی برای مذاهب اقلیت تصویب کنند اما نبود نظارت شورای نگهبان (به عنوان تنها رکنی در حاکمیت که مغایرت قوانین و مقررات را با قانون اساسی و اسلام بررسی می کند) از رسمیت تصمیمات، ابعاد و قدرت اجرایی آنها کاسته است.

- همچنین قانون اساسی دولت را در قالب استانداری ها و فرمانداری ها ملزم به رعایت تصمیمات شوراهای شهر کرده است. به عبارت روشن تر، مصوبات شوراها در قالب مقررات محلی باید توسط بخش های دولتی در شهرها اجرا شود. اما در عمل تصمیمات شورای شهر باید به تایید فرمانداری ها برسد تا امکان اجرا پیدا کند و این دقیقا مخالف فرایندی است که قانون اساسی برای اداره امور در ابعاد محلی پیش بینی کرده است.

با توجه به آنچه ذکر شد، برای تحقق همین قانون اساسی موجود و تحقق حداقلی حکمروایی شایسته شهری، مهمترین اقدام باید اصلاح ساختاری در شوراهای شهر و روستا باشد. در این راستا باید قانون شوراها و شهرداری ها ذیل یک قانون جامع با عنوان قانون مدیریت شهری تجمیع و هماهنگ شود تا شوراها از شورای شهرداری خارج شده و به شورای شهر تبدیل شود. در این راستا روح تمرکززدایی قانون اساسی نیز محقق خواهد شد.

منابع

- بوچانی، محمد حسین، مظفر صرافی، جمیله توکلی نیا، علی دشتی؛ ۱۳۹۶؛ تحلیل ساختاری حاکمیت ملی و مدیریت محلی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در پرتو رویکرد حکمروایی شایسته شهری؛ فصلنامه مطالعات میان رشته ای در علوم انسانی؛ دوره نهم؛ شماره ۲؛ ۲۰۹-۲۳۴

- UN-HABITAT, 2004, Urban Governance Index: Conceptual Foundation and Field Test Report, Nairobi, Kenya. www.unhabitat.org/governance.

• بعدی >