گروه علمی- تخصصی جامعه‌شناسی علم، معرفت و فرهنگ انجمن جامعه‌شناسی ایران، در روز سه‌شنبه هشتم آذر ماه سال 1390 نشستی را در باب «ارزشیابی برنامه پنجم توسعه(94-90) » برگزار کرد. سخنران این نشست محمد حسن محقق معین بود که نتایج مطالعه خود را تحت عنوان «ارزشیابی برنامه‌های بهره‌وری، توسعه منطقه‌ای و نظارت در ایران1390» ارائه کرد. 

محقق معین،عضو انجمن و عضو بازنشسته هیئت علمی مر کز آموزش عالی امام خمینی وزارت جهاد کشاورزی، در ابتدای جلسه ارزشیابی را چنین تعریف کرد: "سنجش نظام‌مند بها و یا شایستگی یک چیز". وی برای تا حدودی ملموس‌تر کردن تعریف ارزشیابی گفت: شما می‌توانید ارزشیابی را تحقیق درباره کارائی و اثربخشی چیزهایی مثلاً برنامه ها، عملکردها، محصولات و یا کارکنان در نظر بگیرید. این عضو هیئت علمی در ادامه گفت: ارزشیابی‌ها با اهداف متفاوتی انجام می‌شوند مثلاً : برای یادگیری بهبود عملکرد، و یا پاسخگویی. محقق معین افزود: هدف من از انجام این ارزشیابی که امروز نتایج آن را ارائه می‌کنم کسب شناخت و یادگیری بوده است. وی درباره نوع ارزشیابی انجام شده هم گفت: این ارزشیابی از نوع »ارزشیابی سیاست» است و چیزهای مورد ارزشیابی نیز 20 ماده از 235 ماده قانون برنامه پنجم توسعه در سه محور بهره‌وری، توسعه منطقه‌ای و نظارت می‌باشد.

عضو انجمن جامعه شناسی ایران در همان ابتدای جلسه به تشریح انگیزه خود از انجام این ارزشیابی و نیز ادعای مورد بررسی در آن پرداخت. وی در مورد انگیزه‌اش گفت: مقصود من از این مطالعه، رد یک فرضیه زیاد شنیده شده در جامعه علمی، اجرایی و به خصوص سیاسی کشور است. آن فرضیه عبارت است از "انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی در سال 1385 موجب تضعیف قدرت کارشناسی کشور شده است".

محقق معین گفت: اولاً سازمان مدیریت به صورت ظاهری منحل شده و فقط عنوان سازمان تبدیل به معاونت شده است و تغییر چند مدیر عالی این سازمان در گردش دولت‌ها از گذشته مرسوم بوده است. ثانیاً قدرت رسمی و قانونی و غیر رسمی کارشناسان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در واحد سازمانی جدید تحت عنوان«معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری» نه تنها کاهش نیافته بلکه فوق العاده بیشتر و دست آنها بسیار بازتر شده است. وی افزود: من قبول دارم که در حال حاضر مانند گذشته از قدرت کارشناسی کشور استفاده مناسب صورت نمی‌گیرد و ضعف مفرط در این زمینه وجود دارد، اما علت آن انحلال سازمان مدیریت نیست بلکه به عکس حضور 65 ساله گرایش‌ها و رفتارهای خاص در نظام مدیریت و برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور، تبیین کننده این ضعف است.

عضو انجمن جامعه‌شناسی ایران در ریشه یابی این وضعیت گفت: اشکالات را باید در بینش و منشِ کنش‌گران فعال، فرایندهای تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری، بقایا و محصولات و نیز در نیروهای تاثیر گزار و یا منفعل! محیط و زمینه نظام برنامه و بودجه‌ریزی و نظارت بر امور توسعه کشور جستجو کرد.

محقق معین در ادامه جلسه به بیان مستندات ارزشیابی با نمایش موادی از قانون برنامه پنجم توسعه در سه محور ارزشیابی بهره‌وری، توسعه منطقه‌ای و نظارت پرداخت. او با تشریح ماده 79 قانون برنامه پنجم، مستندات ارزشیابی بهره‌وری را ارائه داد و گفت: با سه معیار این سیاست ناصواب و محکوم به شکست است. نخست از جهت هدف گزاری.«ارتقای سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی به یک سوم در پایان برنامه» هدفی است که در برنامه چهارم نیز اتخاذ شده بود؛ اما تجربه اجرای برنامه چهارم نشان داد که درصد بسیار ناچیزی و یا حداکثر یازده درصد از رشد اقتصادی از طریق ارتقای بهره‌وری امکان پذیر است. دوم از جهت تدوین سیاست. به لحاظ نظری تدوین برنامه جامع بهره‌وری توصیف شده در ماده 79 معقول نیست. سوم از جهت اجرای سیاست. اگرچه متولیان نظام برنامه‌ریزی و مدیریت ایران آنقدر قدرت داشته‌اند که 9 ماه قبل از تصویب ماده 79 ملزومات اجرایی آن را به صورت فراقانونی فراهم آورند، اما 9 ماه پس از شروع اجرای سیاست با 15 نفر مجموع کارکنان سازمان ملی بهره‌وری هنوز اندر خم بررسی ساختار سازمانی و تشکیلات این سازمان هستند!

عضو انجمن جامعه‌شناسی ایران در ادامه ارزشیابی این سیاست افزود: اینکه در طول 5 سال اجرای برنامه پنجم سه درصد از هر مرحله تخصیص اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی باید در گرو کارشناسان و مدیران نظام مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به بهانه ارتقای بهره‌وری از طریق چنین سیاست از پیش شکست خورده ای باشد؟ محل بحث و تردید در چند و چون این سیاستگزاری و کار کردهای پنهان آن است.

سخنران جلسه در ادامه به ارائه مستندات ارزشیابی سیاست های توسعه منطقه‌ای در برنامه پنجم پرداخته و مواد 178،180،181،183،184 را مورد بررسی قرار داد. ارزشیاب مدعی شد که در ماده 178 و آئین نامه اجرایی آن فعالیت‌های اجرایی و مشورتی و تصمیم‌گیری به نحوی غیر قابل اجرا در هم تلفیق و در نظر گرفته شده است. محقق معین افزود: برمبنای بند ه ماده 3 آئین نامه اجرایی ماده 178 شورای حداقل 25 نفره برنامه‌ریزی و توسعه هر استان موظف به تهیه، تدوین و نظارت بر برنامه عملیاتی پنج ساله استان و شهرستان شامل تمام دستگاه‌های اجرایی شده است و این سنگ بزرگی است که نشانه نزدن است. این جامعه‌شناس افزود: قواعد اداره نظام مدیریت و برنامه‌ریزی توسعه استانی بر مبنای این سیاست، غیر دموکراتیک بوده و به نحوی است که قدرت را به انحصار عده‌ای معدود در استانداری هر استان قرار می‌دهد.

آقای محقق معین در ادامه به ارزشیابی سیاست موصوف به «ارتقای مستمر شاخص برخورداری شهرستان‌های کشور در طول اجرای برنامه پنجم» که تحت این عنوان، جدید بوده و نوآوری برنامه پنجم تلقی می‌شود پرداخت. او در این زمینه گفت: در ماده 180 برنامه پنجم آمده است:«دولت مکلف است در توزیع منابع عمومی و یارانه سود تسهیلات به نحوی عمل نماید که فاصله» شاخص برخورداری شهرستان‌های با کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم در بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیربنایی و امنیتی در هر سال برنامه حداقل ده درصد (10%) به سطح یادشده نزدیک شود. معادل دو درصد (2%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت در قالب ردیف‌های مشخص برای مصارف معین در بودجه سنواتی در اختیار معاونت قرار می‌گیرد تا در راستای تحقق اهداف فوق توزیع و هزینه شود.

عضو انجمن جامعه‌شناسی ایران افزود: شاخص برخورداری شهرستان‌های با کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم در بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیربنایی و امنیتی تا کنون هنوز منتشر نشده و به احتمال زیاد هنوز تدوین نشده است! این هدف‌گزاری کمی،گسترده و دقیق چگونه عملیاتی می‌شود؟ تبعات سیاسی اجتماعی این سیاست در سطوح: جغرافیایی، قومی و سیاسی کشور، مطالعه و در نظر گرفته نشده است.

محقق معین گفت: هزینه کرد مبلغ 3380 میلیارد تومان معادل دو درصد 169 هزار میلیارد تومان بودجه عمومی دولت در سال 90 که مقرر شده راساً توسط متولیان نظام مدیریت و برنامه‌ریزی کشور که اینک در سازمانی تحت عنوان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری گرد هم آمدند، بدون دخالت دستگاه‌های اجرایی توزیع گردد؛ در سال جاری و در طول اجرای برنامه پنج ساله پنجم چگونه بوده و خواهد بود؟ این نحو هدف‌گزاری که از طریق یک ماده از برنامه بخواهند توسعه متوازن ایجاد کنند کاملاً غلط است. کل برنامه باید در این جهت باشد و ادعا این است که هست. ولی گذاشتن این ماده شاهدی بر لنگش ادعای کلی است. چگونه تضمین می‌شود که در هرسال حداقل 10 درصد به متوسطی که هنوز نمی‌دانیم چیست نزدیک شویم؟

سخنران نشست در ادامه سخنانش برای ارزشیابی سیاست‌های نظارتی برنامه پنجم به بررسی جمله به جمله دو ماده 213 و 223 قانون برنامه پنجم توسعه پرداخت و گفت: مهمترین سیاست‌های نظارتی و ارزیابانه برنامه پنجم در قالب دو ماده 213 و 223 طرح شده است. این سیاست‌ها را از چهار جهت ارزشیابی کرده ایم: طراحی، ابزار اجرا، اجرا و گزارش‌دهی. از جهت طراحی مبانی در نظر گرفته شده برای انجام ارزشیابی در ماده 213، خیلی ذهنی است. دستگاه‌های اجرایی خودشان باید تشخیص دهند که کدام مواد برنامه به آنها مربوط و کدام نامربوط و بر مبنای آن گزارشی از عملکرد خود را در چارچوب سیاست‌های کلی برنامه و اجرای قانون برنامه به معاونت تسلیم نمایند. در جایی که در برخی مواد(184،185) قانون‌گزار آن قدر ریز شده که تدوین شاخص‌های ارزیابی که کاری مربوط به پژوهشگران است، را بر عهده هیات دولت گذاشته است؛ در ماده 213 هیچ ساز وکاری برای نظارت تعیین نشده است. از جهت ابزار بر استفاده از ابزار کهنه و فسیل شده در نظارت و ارزیابی تاکید شده است. نظارت سازمان مدیریت با استفاده از مقررات گوناگون از قانون برنامه بودجه سال 1352 گرفته تا نظام فنی اجرایی کشور مصوب هیات وزیران در تیر 85 که به هیچ وجه بیانگر یک نظام نبوده و مشتی مطالب پراکنده و بی‌ربط و با ربط را به نام قانون کنار هم آورده است. همچنین از لایحه قانونی واگذاری اختیارات فنی به استان‌ها مصوب شورای انقلاب در سال 58 که بسیاری از ساختارهای نظارتی پیش بینی شده در آن هم اکنون وجود خارجی نداشته در نظارت سال 1390 استفاده می‌شود. در ماده 223 تاکید شده است که «دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های معاونت در چهارچوب مفاد این قانون و قانون برنامه و بودجه و قوانین بودجه سنواتی و آئین‌نامه‌های مربوط برای کلیه دستگاه‌های اجرائی لازم‌الاجراء است». برای مثال از اختیارات مندرج در تبصره 1 بند (ج) ماده واحده مربوط به اصلاح تبصره 80 قانون بودجه اصلاحی سال 1356 کل کشور.

از جهت اجرا معیارهای ارزیابی پوچی در گزارش عملکرد شورای فنی استان‌ها به کار رفته و در عین حال شورا های فنی استان‌ها با میانگین 37 از حداکثر تغییرات 100 و کمیته‌های با بالاترین امتیاز 14 و 16 از 100 و درعین حال توصیف‌های بسیار ضعیف. اصولاً با هیچ منطقی نمی‌توان برای چنین ارزشیابی‌هایی ارزش قائل شد.

گزارش‌های نظارتی حجیم و یا مختصر و هر دو غیر مفیدِ معاونت، توسط ساختاری معیوب و محدود شامل انواع خروجی‌های سیستم مکانیزه نظارت گلستان است. این گزراش‌ها شامل میزان عملکرد و نیز ارزشیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور (طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی) است. ادعا شده است که ارزشیابی بر مبنای روش فرایند تحلیل سلسله مراتبی انجام شده است. مراجعه به منابع اصلی این الگو نشان می‌دهد که آنچه که دفتر نظارت بودجه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و نیز معاونت برنامه‌ریزی و نظارت رئیس جمهوری انجام می‌دهد. با این روش بسیار فاصله داشته و به شکلی صوری و کاملاً معیوب انجام می‌شود. این الگو در اصل برای کمک به تصمیم‌گیری در شرایط پیچیده طراحی شده است. البته برای ارزشیابی هم کاربرد دارد اما به شرطی که کاربران آن بر الگو مسلط باشند. مشکل بنیانی دیگر در انجام نظارت و ارزیابی فعالیت‌های دولت در ایران وجود دارد و آن عدم رعایت موازین علمی در پاسخگویی است. در ارزشیابی برنامه‌های دولتی از نظر عالمان علم سیاست دو اصل باید رعایت گردد: یکم اصل اعتبار یا تفکیک و دوم اصل پایایی یا باز تولید. اصل تفکیک بدین معناست که ارزیاب و مسئول ارائه نتایج ارزیابی باید نهاد و فردی مستقل از طراحان و مجریان برنامه و سیاست ارزیابی شده باشد. اصل بازتولید بدین معناست که نتایج ارزیابی در صورتی معتبر است که انجام دوباره ارزیابی به وسیله ارزیابان دیگر البته با روش‌های یکسان، همان نتایج قابل حصول باشند. لازمه رعایت این دو اصل در ارزیابی آن است که روش‌ها و شاخص‌های ارزیابی، استانداردها و ملاک‌ها، مناسب و معتبر باشند. متاسفانه ابزارها و افراد دخیل در ارزیابی فعلی در قالب نظام فنی و اجرایی کشور بسیار نامناسب و سو گیر هستند. نکته بسیار مهم دیگری در ارزشیابی و نظارت بر فعالیت‌های دولت باید لحاظ گردد و آن اینکه ارزیابی صرفاً با رویکرد فنی قابل قبول نیست. ارزیابی‌های با دیدگاه‌های همه ذینفعان اعم از متخصصین و مردم (دیدگاه دموکراتیک و دیدگاه پلورالیستی) باید به صورت مکمل در مورد سیاست‌های عمومی و برنامه‌های دولتی انجام گیرد

• < قبلی
• بعدی >