گروه علمی _ تخصصی سیاست اجتماعی انجمن جامعهشناسی ایران در نشستی که در روز هفدهم اردیبهشتماه سال 87 برگزار کرد، موضوعی را با عنوان "بهسازی و ارتقاء رفاه در محلههای فرودست شهری: برنامهریزی و چالشها" مورد بررسی قرار داد که طی آن دکتر پویا علاءالدینی، استادیار گروه برنامهریزی و رفاه اجتماعی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران، به سخنرانی پرداخت.
او در آغاز، با این توضیح که در بحث از مناطق فرودست شهری، علاوه بر مواردی که به عنوان سکونتگاههای غیررسمی شناخته میشوند، مناطق کم درآمد را نیز در نظر دارد؛ گفت: معمولاً عواملی مانند مهاجرت، گسترش شهرنشینی و نرخ بالای رشد جمعیت در کشورهای در حال توسعه، عملکرد نامناسب شاخصهای کلان شهری، گسترش کالبدی شهرها و مدیریت ناکارآمد توسعه در آنها، از جمله عوامل مؤثر در گسترش سکونتگاههای غیررسمی یا همان محلههای فرودست شهری شمرده شده و این موضوع را میتوان ذیل عناوین سیاستهای نامناسب مسکن، حرکتهای جمعیتی، اقتصاد کلان، فقر شهری و مدیریت توسعه شهری مورد بررسی قرار داد.
وی سپس با تمرکز بر موضوع سیاستهای مسکن، با اشاره به چهار دوره متفاوت در ایران، گفت: در هر یک از دورههای قبل از انقلاب، اوایل انقلاب و جنگ، برنامه اول توسعه و دوره برنامه دوم و سوم، سیاستهای خاصی در حوزه مسکن شهری به کار گرفته شده است. البته در این زمینه تفاوتهای دیگری نیز در مورد سیاستهای چند سال اخیر وجود دارد که به دلیل عدم جمعآوری دادههای مستند و شرایط متفاوت آن، در این جلسه به آنها نمیپردازم.
علاءالدینی ادامه داد: در دوره اول، یعنی سالهای 1340 تا 1357، شاهد اولین موج مهاجرت از روستا به شهر و شکلگیری سکونتهای غیررسمی در حاشیه شهرها بودهایم. در این زمینه، به طور کلی سیاست اصلاحات ارضی تأثیرگذار بوده و افزایش درآمدهای نفتی با توزیع نامناسب آن، موجب توسعه شتابان شهری و شکاف میان فضاهای شهر و روستا شده بود. در دوران بعد از انقلاب و زمان جنگ، واگذاریها و تصرفات گستردهای اتفاق افتاد و در واقع، در این زمان و در شرایط خاص انقلابی کشور، برخی مردم به تصرف زمینها و خانههایی پرداختند و این موضوع کمتر از نظر قانونی و حقوقی مورد توجه قرار گرفت. از سوی دیگر، در شرایط جنگ نیز به دلیل مهاجرت جنگزدگان، به ویژه در شهرهای جنوبی و غربی، سکونتگاههای غیررسمی زیادی در حاشیه شهرها شکل گرفت و در پی آن، به علت تنظیم قوانین شتابزدهای در خصوص مالکیت املاک، فضای خاصی در آن دوران به وجود آمد. در عین حال، وضعیت اقتصادی خاص کشور و اختصاص بخش عمده درآمد به مسأله جنگ نیز باعث شد تولید مسکن دارای پروانه و مجوز معتبر به شدت کاهش یابد. در چنین وضعیتی و با وجود نرخ بالای افزایش جمعیت، سکونتگاههای غیررسمی به شدت توسعه و گسترش یافتند.
وی افزود: در دوره سوم که با برنامه اول توسعه و سیاستهای تعدیل ساختاری، آزادسازی و خصوصیسازی همراه بود، کنترل مهاجرت از روستا به شهر جزء مهمترین اهداف قرار گرفت و با وجود آنکه دولت قصد داشت نقش مستقیم کمتری در این زمینه ایفا کند، بیشترین میزان یارانههای دولتی در این دوران به مسکن اختصاص داده شد. با وجود این مسائل، طی این سالها با افزایش تدریجی بهای مسکن مواجه بودیم و در عین حال، سکونتگاههای غیررسمی نیز تا حدی زیاد شدند؛ به طوریکه با علیرغم تولید سالانه حدود 309 هزار واحد مسکونی در این زمان، همچنان امکان جلوگیری از افزایش سکونتگاههای غیررسمی در کشور وجود نداشت.
وی یادآور شد: در دوره چهارم نیز که برنامههای دوره سوم ادامه پیدا کرد، سیاست مسکن "پارک" (مخفف پسانداز، انبوهسازی و کوچکسازی) مورد تأکید قرار گرفت و تلاش شد ملاحظات دولت کاهش یافته، یارانهها بیشتر از طریق سود سپردههای بانکی پرداخت شوند. در عین حال، سه تیپ واحد مسکونی اجتماعی، حمایتی و آزاد تعریف شده و یارانهها بیشتر به واحدهای اجتماعی و حمایتی اختصاص یافتند. از سوی دیگر، شرکتهای خصوصی نیز بیشتر وارد عمل شدند. در این دوره که با برنامه دوم و سوم مصادف بود، تولید مسکن به 625 هزار واحد در سال رسید که به واسطه آن، بیش از 91 درصد اهداف برنامه دوم و 107 درصد برنامه سوم تحقق پیدا کرد. البته در این زمان، فقط پنجاه درصد مسکنهای اجتماعی و حمایتی ساخته شد و به همین دلیل، بار دیگر یکی از گروههای هدف در برنامههای دوم و سوم که قشرهای فقیر جامعه بود، به طور کامل پوشش نیافته و همچنان با گسترش سکونتگاههای غیررسمی مواجه بودیم.
دکتر علاءالدینی در بخش دیگری از سخنان خود، به موضوع تحولات جمعیتی و تأثیرات آن بر محلههای فرودست شهری طی سالهای اخیر پرداخت و در این زمینه گفت: طی سی سال گذشته، جمعیت ما با نرخ 4/2 درصد تقریباً دو برابر شده و در عین حال، نرخ رشد جمعیت شهری تقریباً پنج برابر رشد جمعیت روستایی بوده است. البته منظور فقط این نیست که مردم روستا به شهرها مهاجرت کردهاند بلکه تعداد شهرها نیز بسیار افزایش پیدا کرده و طی چند سال، از 614 به 1014 شهر رسیده است. اکنون نیز 53 درصد جمعیت شهری کشور در شهرهای بین 100هزار تا 250 هزار نفر جمعیت ساکناند. البته به دلیل شیوه سرشماری، امکان محاسبه دقیق تعداد کسانی که از روستا به شهر مراجعه کردهاند، وجود ندارد ولی به نظر نمیرسد میزان آن چندان زیاد باشد.
وی در مورد متغیرهای اقتصادی نیز گفت: برخی پژوهشها نشان میدهند که به دلیل رشد قیمت مسکن طی سالهای گذشته، حدود 40 تا 50 درصد تقاضای مسکن در ایران، تقاضا برای کالای سرمایهای و نه مصرفی بوده است. در واقع، در حالی که مطالعات در کشورهای دیگر نشان میدهند که نرخ تورم قیمت مسکن و نرخ تورم اقتصادی در دراز مدت باید یکی شوند اما در کشور ما، تا به امروز چنین چیزی اتفاق نیفتاده و شاهد بازاری متلاطم و عجیب برای مسکن، همراه با نوسانات شدید و افزایش پلکانی قیمتها بودهایم که با روند کلی حاکم بر کشورهای دیگر، بسیار متفاوت است.
استادیار گروه برنامهریزی و رفاه اجتماعی دانشگاه تهران، تصریح کرد: در ایران 25 درصد خانوادههای روستایی و 29 درصد خانوادههای شهری، یعنی دهکهای اول تا سوم، زیر خط فقر قرار دارند. نسبت هزینههای مسکن نیز به کل هزینههای خانوار حدود 28 درصد بوده و این میزان در دهکهای اول تا سوم به حدود 40 درصد میرسد که در دهک اول، میزان هزینه مسکن به کل هزینههای غیر خوراکی، حدود 63 درصد است. در عین حال، افزایش بهای یک متر مربع واحد مسکونی در صد شهر منتخب بالای 100 هزار نفر جمعیت، طی سالهای گذشته، بین 17 تا 21 درصد بوده است. از سوی دیگر، مالکیت واحدها نیز طی سالهای 1365 تا 1385 کاهش یافته و اکنون حدود 4/63 درصد است. بدین ترتیب، دهکهای اول و دوم درآمدی، همگی زیر خط فقر مسکن قرار دارند و برای دهک اول، حدود 100 سال طول میکشد تا یک خانوار صاحب مسکن شود. این رقم برای دهک چهارم حدود 33 سال است و به طور متوسط در میان کل خانوارهای ایرانی، امکان مالکیت مسکن حدود 18 سال به طول میانجامد.
وی در ادامه، به تعدد و تنوع دستگاههای تأثیرگذار در فرآیند بازار مسکن اشاره کرد و گفت: یارانههایی که از ابتدا به این امر اختصاص داده شده، عموماً غیر شفاف بوده و بیشتر به طبقه متوسط واگذار شده است. به عنوان مثال، امکان ورود به کلیه تعاونیها در ایران فقط برای کارمندان مهیا بوده، در حالی که قشرهای پایین جامعه اکثراً کارمند نیستند. در عین حال، انواع رانتها در سطح شهر و نیز فروش تراکم نیز در ناپایداری بازار تأثیرگذار بوده است. علاوه بر این، برنامههای توسعه شهری مسکن نیز با یکدیگر هماهنگ نبوده و تقریباً در حالیکه در برنامهها نسبت به قشرهای فرودست جامعه بیتوجهی میشده، مدیریت شهری نیز عموماً در اتخاذ سیاست صحیح در خصوص سکونتگاههای غیررسمی ناکارآمد بوده است.
به گفته علاءالدینی، در شرایط فعلی حدود 5/1 میلیون واحد مسکونی در کشور کم داریم و در عین حال، 500 هزار واحد مسکونی خالی هستند که این به معنای آن است که در نسبت با جمعیت، با کمبود دو میلیون واحد مسکونی در سطح کشور مواجهیم.
وی همچنین خاطرنشان کرد: در برآوردی که میتوان از سکونتگاههای غیررسمی در ایران داشت، بین هفت تا یازده میلیون نفر از جمعیت کشور در سکونتگاههای غیررسمی به سر میبرند. البته مطالعاتی که در مورد سکونتگاههای غیررسمی در ایران صورت گرفته محدود بوده و وزارت مسکن تنها در مورد حدود پانزده شهر مطالعه کرده است که در هشت مورد آنها، نشان داده میشود که حدوداً 5/8 میلیون نفر در اطراف بیشتر از 80 شهر و در سکونتگاههای غیررسمی زندگی میکنند. خاستگاه بیشتر این افراد روستایی بوده و ساکن آبادیهای اطراف همان شهر هستند. البته از آنجا که جمعیت در این سکونتگاهها بسیار جوان است، میتوان گفت که بیشتر جمعیت در همان جا متولد شدهاند و در واقع، منظور از خاستگاه روستایی افراد، محل تولد آنها نیست. از سوی دیگر، سکونتهای غیررسمی شهرهای مطالعه شده، معمولاً به لحاظ قومی و زبانی همگن هستند. تعداد افراد در خانوار نیز بالاتر از استانداردها و معیارهای کشور بوده و ترکیب سنی آنها معمولاً بسیار جوان است. تعلق محلهای در این محلات عموماً بسیار کم است. بیسوادی بسیار زیاد بوده و نرخ ترک تحصیل به ویژه در میان دختران بالاست. همچنین، در این سکونتگاهها مشکلاتی از قبیل اعتیاد، بیماریهای عفونی و مسائل دیگر اجتماعی بسیار رواج داشته و ساکنان آنها معمولاً از نبود فضاهای فرهنگی و تفریحی برای گذراندن اوقات فراغت رنج میبرند.
این پژوهشگر اجتماعی، از جمله ویژگیهای اقتصادی ساکنان این محلات را پایین بودن سطح مهارتها و بیکاری معرفی کرد و گفت: مهاجران معمولاً نوع شغل خود را به عنوان دلیل مهاجرتشان ذکر میکنند. مشاغل آنها نیز معمولاً کارگری ساده بوده و فعالیت در بخش غیر رسمی در آنجا بسیار بالاست. در عین حال، درآمدها در این محلات خیلی پایین است و 60 تا 70 درصد ساکنان پوشش بیمهای ندارند. در فضاهای مسکونی نیز تراکم کاربری سکونت و فقدان کاربریهای دیگر، گسست کالبدی از شهر اصلی، کمبود ارتباطات زنده و انداموار با اقتصاد رسمی، تراکم بالای خانوار، بزرگ بودن واحدهای مسکونی نسبت به کشورهای دیگر و فقدان اسناد رسمی در مکانهای مختلف، از جمله ویژگیهای این سکونتگاهها است. از سوی دیگر، با وجود آنکه مصالح ساختمانی به کار رفته در این ساختمانها در مقایسه با سایر کشورها چندان بد نیست اما نحوه بهکارگیری و سر هم بندی آنها با مشکلات زیادی مواجه است. همچنین در مورد خدمات شهری نیز معمولاً سکونتگاههای غیر رسمی آب آشامیدنی و برق دارند ولی از نظر سایر زیرساختهای شهری، مانند آسفالت و فاضلاب با مشکلات نسبتاً زیادی مواجه هستند.
دکتر پویا علاءالدینی در پایان سخنانش، با اشاره به مطالعات صورت گرفته در خصوص سکونتگاههای غیر رسمی در دیگر کشورها، توضیح داد که با وجود تنوع نسبی شرایط و یافتهها در این پژوهشها، در بیشتر آنها رویکرد بهسازی در همان محل و به صورت تدریجی، با مداخله کم و مشارکت زیاد مورد توجه قرار گرفته است. علاوه بر این، در بیشتر نقاط دنیا، هماهنگی برنامههای بهسازی با راهبردهای توسعه شهری، معمولاً از اهمیت بسیاری برخوردار بوده و بر پشتیبانی از بخشهای بازار مسکن، کنارگذاشتن استانداردهای ساختمانی بالا و الزامات برنامهریزی کالبدی تأکید شده است. از سوی دیگر، توان مالی دستگاههای دولتی و به وجود آوردن اراده سیاسی لازم برای موفقیت در این برنامهها نیز مسأله قابل توجهی ارزیابی شده است.