گروه جامعه ‏شناسی شهر انجمن جامعه ‏شناسی ایران در یکی دیگر از سلسله جلسات خود که در یازدهم خرداد ماه سال جاری برگزار شد، بار دیگر موضوع حاشیه نشینی و اسکان غیررسمی را مورد توجه قرار داد. در این میزگرد که "مسکن کم ‏درآمدها و اسکان غیررسمی در ایران" نام داشت،  اعظم خاتم مدیر وقت گروه جامعه‌شناسی شهر انجمن و کارشناس موسسه مطالعات مسکن و شهرسازی و کمال اطهاری اقتصاددان و پژوهشگر آزاد در حوزه مسائل اقتصاد شهری و مسکن به سخنرانی پرداختند.

سیاست‏های تأمین مسکن کم ‏درآمدها و طرح جامع مسکن

در بخش نخست این میزگرد، اعظم خاتم به بررسی سیاست‌های مربوط به تأمین مسکن کم درآمدها در ایران پرداخت. او سخنرانی خود را با این مقدمه آغاز کرد: هفته دوم اردیبهشت ماه امسال، اجلاس منطقه‌ای کمیسیون اسکان بشر سازمان ملل، با محوریت تأمین مسکن کم‌ درآمدها در کشور ما برگزار شد که در آن، نمایندگان دولت‌ها و وزارت مسکن از حدود 40 تا 50 کشور به همراه تعدادی از پژوهشگران و محققان حوزه مسکن شرکت داشتند. به دنبال برگزاری این همایش، فکر کردیم با برگزاری نشستی در همین زمینه در انجمن جامعه‌شناسی ایران، می‌توانیم تا حدی در انتقال موضوعات مطرح شده در سطوح دولتی و منطقه‌ای به جامعه علمی، تأثیرگذار بوده و این موضوع را در جمع خود،‌ از زاویه دیگری مورد بررسی قرار دهیم. از جمله محورهای اصلی این اجلاس، سیاست‏های پیشگیری از اسکان غیر رسمی بود و دو کتاب "راهبردهای توانمندسازی برای تأمین سرپناه" و "مسکن استیجاری" که به عنوان اسناد این همایش منتشر شدند، نشان می‌دادند که در سطح منطقه‌ای نیز این بحث جدی وجود دارد که چگونه می‌توان از توسعه سکونت‌گاه‌های غیر رسمی جلوگیری کرد. البته باید یادآور شد که با وجود اهمیت سیاست‌های پیشگیری به ویژه به دلیل تشدید بحران در نظام موجود مسکن در ایران و جهان، متاسفانه در سیاست‌های کنونی ایران، تکیه تنها بر سامان‌دهی سکونت‌گاه‌های موجود است و سیاست موثری در زمینه پیشگیری از بحران از طریق پاسخگویی به نیاز کم درآمدها وجود ندارد.

وی سپس به بررسی و تحلیل دلایل بروز بحران افزایش قیمت‏ها در حوزه مسکن و رابطه آن با سیاست‌های اعمال شده طی سال‏های گذشته، پرداخت و در این باره تأکید کرد: ویژگی بحرانی که ما اکنون در حوزه مسکن با آن مواجهیم، بحران کمبود تولید نیست و همه مطالعات و اسناد حکایت از آن دارند که طی چند سال اخیر روند رو به رشدی در این حوزه داشته‏ایم. در واقع می‌توان گفت که در شرایط کنونی، اگر چه تراکم خانواده‏ها در واحدهای مسکونی حاکی از کمبودهایی در این زمینه است، ولی توان بالای تولید مسکن در کشور به ویژه طی سال‌های اخیر، می‏توانست نوید بخش غلبه سریع بر این وضعیت باشد. حال آنکه در شرایط موجود، توزیع مسکن به نحو مناسبی در جهت استفاده گرو‌ه‌های کم ‌درآمد صورت نگرفته و این مسأله موجب بروز بحران‌هایی مانند بحران حاشیه‌نشینی و اسکان غیررسمی شده است.

خاتم ادامه داد: در طول دهه گذشته، سالانه با 25 درصد افزایش قیمت مسکن روبرو بوده‌ایم و بدیهی است که چنین تورمی امکان دسترسی مناسب قشرهای وسیعی از جمعیت شهری به مسکن مناسب را منتفی می‌کند. این در حالی است که طی دو دهه اخیر، برخلاف سال‌های قبل که تئوری‌هایی مانند شهرنشینی شتابان و هجوم به شهرها مطرح بود، با کاهش نسبی رشد جمعیت شهری روبرو بوده‌ایم. این امر به معنای کاهش متوسط تقاضای خانوارها برای مسکن شهری نسبت به دهه‌های قبل بوده و در صورت وجود سیاست‌های درست، می‌توانست عاملی کمک کننده برای تأمین مسکن شهروندان باشد.

وی سپس با اشاره به بخش‌های مختلف طرح جامع مسکن، بر موضوع مسکن کم‌ درآمدها در آن متمرکز شد و این مسأله را به عنوان یکی از اصلی‌ترین نقاط ضعف موجود در این حوزه دانست و گفت: یکی از مهم‌ترین دستاوردهای این طرح، شناسایی غلبه سوداگری بر تامین نیاز بازار مصرف در بخش مسکن است. در این زمینه، آمارها حاکی از آنند که در شهر تهران، حداقل 15 درصد از خانه‌ها بدون اینکه کسی از آنها استفاده کند، دست به دست می‌شوند و این امر نشان می‌دهد که بخشی از تولید مسکن به نحو شایسته‌ای وارد چرخه مصرف نمی‌شود. از سوی دیگر، این طرح نسبت میان درآمد متوسط سالانه خانوارها و هزینه مسکن را در کشور، حدود 10 برابر برآورد کرده که در میان دهک‌های کم ‌درآمد، به 30 برابر نیز می‌رسد. این در حالی است که عموماً در کشورهای دیگر، این میزان بین 5 تا 6 برابر درآمد سالانه خانوار است. این امر حاکی از آن است که در جامعه فعلی ما، خانواده مجبور است از سایر هزینه‌های خود برای تأمین مسکن بگذرد و بدین ترتیب اجاره نشینی به تله‌ای برای او بدل می‌شود. زیرا توان پس‌انداز آنها را محدود می‌کند و به این وسیله موجب کاهش شدید توان خرید این خانواده‌ها می‌شود. گروه‌های شاغل در مشاغل غیر رسمی،‌ خانواده‌های جوان و خانواده‌های تحت سرپرستی زنان که نمی‌توانند به خوبی از امکانات دولتی در این خصوص استفاده کنند، در این اوضاع بیشترین آسیب را می‌بینند.

خاتم در بخش دیگری از سخنانش، به سیاست‌های سال‌های گذشته دولت که در طرح جامع مسکن متجلی شده، پرداخت و گفت: مطالعات نشان می‌دهند که زمین بخش مهمی از هزینه‌های مسکن را به خود اختصاص داده و نوسانات قیمت در آن، باعث تغییرات شدید در قیمت مسکن می‌شود. در واقع، در شرایطی که عموماً در کشورهای توسعه یافته 40 درصد قیمت مسکن به زمین مربوط می‌شود،‌ در سال 83 که این طرح مورد مطالعه قرار گرفته، این میزان در کشور ما 67 درصد بوده است. در این خصوص باید یادآور شد که ما قانونی در مورد زمین شهری داشتیم که مهلت آن در دهه شصت به پایان رسیده و بازنگری دیگری نیز در آن صورت نگرفته است. علاوه بر این، به تدریج در شهرهای بزرگ کشور، زمین‌های قابل تملک کاهش یافته است. اوایل دهه هفتاد نیز طرح‌های وسیع آماده‌سازی زمین داشتیم که از جمله آنها واگذاری زمین در حوالی شهرها بود که آن نیز به تدریج حذف شده است. از سوی دیگر، سیاست‌های مربوط به واگذاری زمین ارزان هم از برنامه سوم به این سو، به واگذاری زمین به قیمت روز تبدیل شده و در مجموع یارانه‌های مربوط به زمین و مسکن در سال 1380، به یک پنجم سال‌های قبل کاهش یافته است.

مدیر گروه جامعه‌شناسی شهر انجمن جامعه‌شناسی ایران، در این بخش از سخنانش تصریح کرد که تغییر سیاست‌ها در شرایطی که جایگزینی برای آنها در راستای تأمین مسکن کم‌درآمدها شکل نگرفته، بروز بحران‌های مختلف در حوزه مسکن را طی سال‌های اخیر، امکان‌پذیر کرده؛ تا جایی که حتی مسأله فقدان سیاست‌های روشن در بخش تأمین مسکن ایران، توسط بانک جهانی نیز مورد توجه قرار گرفت.

وی در ادامه به سیاست‌های دولتی دیگری پرداخت که طی سال‌های گذشته اجرا شده و عموماً ناموفق مانده‌اند. او گفت: طرح اجاره به شرط تملیک سیاست دیگری بود که در طول این سال‌ها برای مسکن کم‌ درآمدها اجرا شد. مطالعات نشان می‌دهند که اولاً این طرح ابعاد بسیار محدودی داشت و ظرف یک دوره هشت تا نه ساله، در مجموع صدهزار واحد مسکونی را پوشش می‌داد و در عین حال، واگذاری‌های این مسکن‌ها عمدتاً به گروه‌های متوسط صورت گرفت و نیمی از مصرف کنندگان این مسکن‌های اجتماعی، کارکنان دولت و از دهک‌های سوم و چهارم جامعه بودند. از سوی دیگر، بنیادهای مختلف نظیر بنیاد جانبازان، بنیاد شهید یا کمیته امداد نیز عمدتاً دهک‌های چهارم به بعد یا گروه‌های خاص اجتماعی را پوشش می‌دهند و بنابراین دسترسی کلیه اعضای جامعه در این زمینه تأمین نمی‌شود.

خاتم افزود: در دهه هفتاد در حوزه مسکن، چرخشی به سمت بازار داشتیم. در واقع، این چرخش که در روند نقد سیاست‌های قبلی و در راستای خروج از حالت توده‌گرایی و پوپولیسم اول انقلاب روی داد، به حذف گروه‌های نیازمند انجامید. حمایت‌های محدود موجود، امروزه متوجه قشرهای بالای طبقه متوسط است به گونه‌ای که اکنون به نظر می‌رسد تا حد زیادی، خرید زمین و مسکن، نقش پس‌انداز و بانک را برای طبقه متوسط جامعه ایفا می‌کند که در نتیجه این امر، زمین‌ها و خانه‌های زیادی بی‌استفاده مانده‌اند.

وی در بخش پایانی بحث خود، تأکید کرد: در طرح جامع مسکن، استراتژی‌ها و نگاه راهبردی معطوف به دخالت فعال‌تر دولت در بازار است. این طرح از دولت می‌خواهد که مالیاتی بر سود نگهداری زمین در ایران وضع کند. در عین حال، سیاست‌هایی مانند اجاره زمین‌های دولتی،‌ شناسایی صحیح گروه‌های کم‌ درآمد و واگذاری زمین به صورت نظام یافته به آنها و همچنین ایجاد بانک زمین از جمله پیشنهادات این طرح است. همچنین در زمینه اصلاح یارانه‌ها، پیشنهاد شده که یک صندوق مالی در کنار صندوق‌های خرد وام مسکن تأسیس شود و یا نظام تخصیص مالیات‌ها از طریق سیستم نظام‌مند تأمین اجتماعی صورت گیرد که همه گروه‌های کم درآمد را در بر داشته باشد.

خاتم در خاتمه، راهبردهای استراتژیک پیشنهاد شده از سوی طرح جامع مسکن را راهبردهای راه‌گشایی دانست اما در عین حال تأکید کرد که دلایل عدم اجرایی شدن آنها در سال‌های گذشته، باید مورد بررسی قرار گیرند.

بحران مسکن و ارزیابی طرح مهر

در ادامه این میزگرد، کمال اطهاری بحث خود را درباره بحران کنونی مسکن در ایران و بررسی طرح مهر ارائه داد. او نیز در سخنان خود، تأکید کرد که کشور ما در حوزه مسکن، دچار بحران تولید نبوده بلکه بیشتر دچار بحران مصرف است که این بحران باعث تضییع حقوق شهروندان شده و می‌شود و در چنین شرایطی، طرح مسکن مهر نیز در دامنه سایر سیاست‌های جاری و ساری در بخش مسکن، نه تنها بر بحران‌های کنونی در این زمینه افزوده، بلکه به نظر نمی‌رسد بتواند در چشم‌انداز نیز تولید را آن‌طور که باید، تداوم بخشد.

وی در بحث خود با اشاره به نظریة تنظیم (regulation theory) که به نقش مجموعه نهادها و سازمان‌ها در عرصه اقتصاد اشاره دارد، گفت: این نظریه به رابطه میان تولید و مصرف می‌پردازد و بر اساس آن، در صورتی که رسیدگی به انباشت برای امکان تولید و بازتولید در جامعه مهیا نشود، بحران به وجود می‌آید؛ چنان‌چه در ابتدای قرن بیستم که دوران تولید انبوه و نه مصرف انبوه بود، بحران سال 1936 به وجود آمد. پس از آن، سازمان‌های اجتماعی با تثبیت دولت رفاه موفق شدند ساختار انباشتی را از حالت بحرانی خارج کرده و تولید و بازتولید گسترده را در نظام سرمایه‌داری امکان‌پذیر کنند. این روند بار دیگر، در ابتدای دهه هفتاد همراه با شوک نفتی، به بحران رکود تورمی انجامید که این بار سیستم بار دیگر برای رهایی از بحران، به سمت تولید انبوه و توزیع منعطف با جامعه آزادتر رفت و بدین ترتیب، در دوران کارتر، ساختار سرمایه‌داری منادی حقوق بشر شد.

اطهاری پس از این مقدمه نظری، تصریح کرد: جامعه در حال توسعه‌ ما بیش از هر چیز نیازمند تولید و مصرف انبوه و نه فقط تولید انبوه است؛ چرا که به طور کلی در اقتصاد سیستم سرمایه‌داری، اگر تولید انبوه به صورت یک‌طرفه باشد، پایدار نمانده و چرخه بازار و سرمایه‌داری کامل نخواهد شد. از سوی دیگر، از آنجا که سیستم اقتصادی در حال حاضر دچار ملغمه ناکارآمدی است؛ اقتصاد کشور را در بسیاری از بخش‌ها از جمله بخش مسکن با بحران مواجه کرده است. از این بابت می‌توان گفت که چنین سیستمی حق شهروندی را نسبت به مسکن برآورده نمی‌کند. علاوه بر این، با وجود آنکه حتی در سیستم‌های صنعتی در دوران تولید مصرف انبوه، مسکن به عنوان یک حق اجتماعی شناخته می‌شود،‌ این حق در جامعه ما برآورده نمی‌شود. حال آنکه در دوران پساصنعتی، بحث حقوق انسان به شهر مطرح است؛ بدین معنا که شهر اثر کار انسان و مربوط به کل جامعه بوده و بایستی نیاز به فضای عمومی، فضای کار مناسب و محل زندگی مناسب را برای انسان تأمین کند و اگر این حداقل فراهم نشود، حق انسان به شهر تأمین نشده است.

وی با تأکید بر اینکه سیاست‌های کنونی مسکن در ایران، به تعبیری در جهت سلب حق انسان به شهر و حق انسان به مسکن پیش می‌روند؛ توضیح داد: اگر نسبت بهای مسکن به درآمد متوسط خانوار از پنج برابر تجاوز کند، می‌توان گفت که در بازار مسکن، امکان تحقق حق انسان به مسکن وجود ندارد. محاسبات نشان می‌دهند که پیش از انقلاب، نسبت بهای متوسط مسکن به درآمد خانوار، حدود چهار برابر بود. در آن زمان به ویژه در دهه پنجاه شاهد تولید مسکن به سمت انبوه‌سازی بودیم که طی آن، شهرک‌هایی مانند اکباتان و آپادانا به وجود آمدند و بورژوازی مستغلات مسکن را به صورت انبوه برای مصرف و نه برای دارایی عرضه می‌کرد. به همین دلیل بهای متوسط مسکن در حد خانوارها بود و چیزی که به عنوان حاشیه‌نشینی در آن زمان شکل می‌گرفت، نهایتاً در شهری مثل تهران و آن هم، کمتر از دو تا سه درصد بود. با این همه مردم به دنبال حق مسکن بودند و آن را در قانون اساسی وارد کردند. در آن زمان، انبوه‌سازی به صورت شهرک‌سازی انجام می‌شد و دولت هزینه‌های زیربنایی آن را می‌پرداخت.

اطهاری افزود: در دوره دوم،‌ یعنی بعد از انقلاب،‌ انبوه‌سازی به معنای صنعتی آن از دور خارج شد اما تولید انبوه مسکن به وسیله خود مردم در داخل شهرها صورت می‌گرفت. در این زمان، بهای مسکن، به دلیل کاهش قیمت‌های جاری آن، به حدود سه برابر درآمد سالانه خانوار رسید و حق به مسکن و هم حق به شهر برای بخش عظیمی از جامعه تأمین شد. زیرا به یک باره به مردم اجازه داده شد که به محدوده شهرها بیایند و این باعث شد رشد مساحت شهرها دو برابر جمعیت آنها شود. در اثر این شهروندزایی از کم‌درآمدها در سیاست‌های شهری و مسکن، گسترش حاشیه‌نشینی اتفاق افتاد. مثلاً در سال 1350 اسلام شهر که آن زمان شالی‌شهر نام داشت، 50 هزار نفر جمعیت داشت ولی در سال 1360، جمعیت آن به 200 هزار نفر رسیده بود. این مسأله کم‌کم به شهرهای متوسط و حتی کوچک نیز تسری پیدا کرد و بدین ترتیب، روز به روز از میزان تحقق حق تأمین مسکن کاسته می‌شد.

وی ادامه داد: در دهه هفتاد، احیای تولید محدود به وسیله بورژوازی مستغلات از طریق تراکم فروشی، در دستور کار دولت قرار گرفت که در واقع، موضوع تراکم فروشی همان تبدیل مسکن از ارزش مصرفی به ارزش دارایی بود. به تعبیر من،‌ با وجود آنکه تا پیش از این، کم‌درآمدها شهروندزدایی می‌شدند ولی هیچ وقت دولت به خود اجازه نمی‌داد که حداقل در زمینه‌هایی مانند فضاهای سبز و تأمین معابر، حق انسان به شهر را سلب کند اما از زمان آغاز به کار تراکم‌فروشی،‌ این مسأله نیز ترویج یافت. در پی آن، به سرعت در دهه‌ هفتاد بهای مسکن به شش یا هفت‌برابر درآمد سالانه خانوار رسید. در دهه هشتاد نیز قیمت‌ها در نیمه اول، با وجود افزایش تولید مسکن در شهرها، به ده الی دوازده برابر درآمد سالانه افزایش یافت.

به عقیده اطهاری، در این زمینه می‌توان گفت که در شرایط فعلی در جامعه ما، تولید انبوه و مصرف محدود سیستم بیماری را ایجاد کرده که جهش‌ قیمت‌ها نزدیک به صد در صد و تورم بسیار شدید از جمله نتایج آن بوده است و در چنین شرایطی، گسترش حاشیه‌نشینی و مهاجرت از شهرهای مادر به پیرامون، باعث شکل‌گیری بخش اعظم حاشیه‌نشینان شهری خواهد بود.

این متخصص حوزه اقتصاد شهری خاطرنشان کرد: من فکر می‌کنم کم‌درآمدها بالاخره خود را به مسکن‌شان می‌رسانند و اسکان غیررسمی در واقع برنامه‌ریزی آنها برای زندگی‌شان است اما حق ایشان نسبت به شهر چیزی است که خود نمی‌توانند تأمین کنند. آنها در حاشیه شهرها، مکان کافی برای اوقات فراغت، ورزش و امثال آن نخواهند داشت و در نتیجه، همیشه در فضای برچسب خورده "غربتی" زندگی می‌کنند. البته جالب است که حتی در این شرایط نیز اعتقاد کلی بر این است که نوعی مهاجرت بی‌رویه صورت گرفته و این افراد باید به کلی از شهر بیرون روند.

وی در بخش دیگری از سخنان خود، گفت:‌ طرح مسکن مهر نمونه بارز این مسأله است. در این طرح یک باره عنوان می‌شود که سالانه یک و نیم میلیون واحد مسکونی در شهر و روستا ساخته خواهد شد و در مرحله اول آن، اعلام می‌کنند که زمین را تقسیم خواهد کرد. این در حالی است که زمینی که در بیابان واگذار می‌شود، نه مسکن می‌شود و نه قابلیت شهر شدن دارد. آمار نشان می‌دهد که تا به حال نزدیک به سه میلیون خانوار در این طرح ثبت نام کرده‌اند اما تا پایان سال گذشته، فقط تکلیف حدود 200 تا 300 هزار خانوار مشخص شده که در میان آنها، حدود 15 هزار مورد به پروانه و هشت هزار مورد به وام رسیده است که با طرح سالی یک و نیم میلیون واحد قابل مقایسه نیست. به همین دلیل، من معتقدم که وقتی نخستین حرف‌ها درباره طرح مهر زده شد، بار دیگر قیمت‌ها افزایش یافت.

اطهاری در پایان سخنانش تأکید کرد: سیاست‌های کنونی دولت، از جمله طرح مسکن مهر، نوعی کژکارکردی بورژوازی مستغلات را در پی خواهد داشت و به دنبال آن، هم حق مردم به مسکن و هم حق مردم به شهر سلب خواهد شد و وقتی حق انسان‌ها به شهر تأمین نشود،‌ نه تنها آنها در تله و شکاف طبقاتی می‌افتند، بلکه جامعه نیز به سمت بحران‌های شدیدتری پیش خواهد رفت.

• < قبلی
• بعدی >