گروه علمی ـ تخصصی جامعه ‏شناسی شهر انجمن جامعه ‏شناسی ایران، در نخستین نشست خود در سال تحصیلی جدید که در روز بیستم آبان ماه و با عنوان ” تجربه‏ شوراهای شهردر ایران“ برگزار شد، با توجه به تقارن زمانی نسبت به سومین دوره‏ی انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا، به بررسی وضعیت فعلی این نهاد در کشور پرداخت. در این کارگاه علمی ـ تخصصی، موضوع ”جایگاه شوراها و شهرداری‏ها در ساختار مدیریت کشور“ توسط دکتر کیان تاج‏بخش محقق و عضو گروه جامعه‏ شناسی شهر انجمن مطرح شد و بحث ”تأسیس شوراها در ایران“ با حضور مصطفی تاج‏زاده معاون سابق سیاسی وزارت کشور و مسؤول برگزاری نخستین انتخابات شوراها مورد بررسی قرار گرفت. البته مطابق با برنامه ‏ریزی این گروه قرار بود رسول خادم عضو فعلی شورای اسلامی شهر تهران نیز بحث خود را درباره‏ ”ارتباط شورا با دولت مرکزی“ را مطرح کند که این امر میسر نشد.
دکتر تاج‏بخش در این جلسه به بررسی جایگاه شوراها در سیستم مدیریت کشور پرداخت و از این زاویه بحث انگیزه‏ های مشارکت مردم را در انتخابات مورد بررسی قرار داد. او برای این منظور ساختار مدیریت کشور را با نگاه به هزینه ‏های طرح‏ های عمرانی و خدمات‏رسانی، براساس ترکیبی از دو سیستم ”دولتی“ و ”شورایی ـ شهرداری“ معرفی کرد. بنابراین تعریف، سیستم دولتی ساختاری انتصابی و تراکم ‏زدا داشته در حالی که سیستم شورایی ـ شهرداری انتخاباتی و تمرکز زداست.
وی در این باره گفت: از دیدگاه مدیریت کشوری، شورا و شهرداری را می‏توان به عنوان مجموعه‏ای از نهادهای محلی در نظر گرفت که در آن شورا یک نهاد تصمیم‏ گیری و شهرداری یک نهاد اجرایی است که می‏توان آنها را علی‏رغم جدایی ‏های موجود از نظر تاریخی و اداری، در یک مجموعه دید.
تاج‏بخش افزود: تفاوت دو سیستم دولتی و شورایی ـ شهرداری، عمدتاً در نوع پاسخگویی آنهاست. به گونه‏ای که نهادهای تراکم‏ زدا شده و انتصابی انگیزه‏ی پاسخگویی به نهادهای بالا دست را دارند اما انگیزه‏ی نهادهای انتخابی بیشتر پاسخگویی به مجموعه‏ی پایین‏تر و درواقع انتخاب ‏کنندگان است. در واقع سیستم شهرداری ـ شورایی یک سیستم سلسله مراتبی است که براساس آن، در هر یک از سطوح کشور، یک نهاد شورایی با رای مستقیم مردم شکل می‏گیرد. سایر قسمت‏ها نیز متشکل از افرادی هستند که توسط یکی از این دو نهاد به کرسی نشسته‏ اند. بین نهادهای انتخابی و انتصابی نیز نهادهایی وجود دارند که نقش هماهنگ‏ کننده بین بخش تراکم ‏زا شده و سیستم تمرکز زدا را ایفا می‏کنند. به عنوان مثال در سطح ملی، شورای عالی معماری و شهرسازی چنین نقشی را بر عهده دارد. در سطح استان نیز، مثلاً شورای برنامه‏ ریزی و توسعه استان، وظیفه‏ مهمی در این میان دارد.
به گفته‏ی وی، براساس این مدل تقسیم ‏بندی، چالش‏های اصلی ساختار مدیریت ملی، نخست تقویت مکانیزم‏ های هماهنگی بین سیستم دولتی و شورایی و دوم تقویت نقش سیستم شورایی در نهادهای هماهنگی شناخته می‏شود.
دکتر تاج‏بخش در ادامه‏ بحث خود با اشاره به سه نهاد مهم وزارت اقتصاد و دارایی، مجلس و سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی، در سطوح کلان ملی، گفت: در کشور ما شهرداری‏ها، دهیاری‏ها و شوراهای شهر و روستا بیشتر از سطح درآمد خود هزینه می‏کنند و سرمایه ‏گذاری‏های دولتی عمدتاً صرف طرح‏ های ملی می‏شود اما در این میان، جالب اینجا این است که در ایران کسی ارتباط حوزه‏ شهری و استانی و طرح‏های ملی را با هم بررسی نکرده است. من کنجکاو بودم که نسبت اهمیت این دو سیستم را با هم بسنجم. برای این منظور نیز در طرحی، با استفاده از میانگین شاخص سرانه‏ هزینه‏ عمرانی شهری در استان های مختلف، در طول 1382ـ1375، سهم شهرداری‏ها و استانداری‏ها را مورد بررسی قرار دادم. در نتایج مشخص شد که از هر 100 ریال هزینه‏ی عمران در کشور، 54 ریال برای طرح‏های عمرانی در واحدهای شهری استان ها صرف شده و 42 میلیون ریال توسط شهرداری‏ها هزینه می‏شود. در واقع این نتایج نشان می‏دهند که شهرداری‏ها در هزینه‏ های عمرانی کشور نقش قابل توجهی دارند اما هیچ‏یک از آنها در هزینه‏ های ملی ذکر نمی‏شوند. یعنی اساساً نه برای این هزینه ‏ها برنامه‏ریزی شده و نه نسبت به آن حساب‏رسی می‏شود. از سوی دیگر، باید اشاره کرد که شهرداری‏ها برای هزینه‏ های منابع محلی نیز اختیارات قابل ملاحظه‏ ای دارند.
وی در ادامه گفت: از زاویه‏ی نگاه به درآمدها نیز باز نتیجه متفاوتی وجود دارد. بودجه‏ شهرداری‏ها در ایران سیستمی بسیار پیچیده بوده و تبدیل کردن آن به ادبیات بین ‏المللی بسیار مشکل است. از نظر تعریف، در ادبیات بین‏ المللی، هر درآمدی دو بعد دارد یکی پایه به معنای آنچه از آن می‏توان درآمد داشت و دیگری نرخ. اگر یک نهاد محلی در تعیین پایه و نرخ اختیارات کامل داشته باشد، به آن درآمد ملی گفته می‏شود. براساس این تعریف، جالب است که میزان درآمد محلی کل شهرداری‏ها در ایران، خیلی بالاست. به طوری که شهرداری‏های بالای 50 هزار نفر جمعیت (که بیش از 80% جمعیت شهری کشور را شامل می‏شوند) بیش از 75% از منابع محلی درآمد دارند و این نشان می‏دهد شهرداری‏ها از استقلال مالی قابل توجهی برخوردار هستند.
تاج‏بخش پس از اعلام این نتایج تأکید کرد که از آنجا که هم از دید جایگاه شورا در کشور و هم از دید هزینه ‏ها و درآمدها، نهادهای تمرکززدای شهری از استقلال قابل توجهی برخوردارند، می‏توان نشان داد که مردم می‏توانند انگیزه‏ بالایی برای شرکت در انتخابات داشته باشند.
وی در بخش دیگری از سخنان خود، با استفاده از یک دیدگاه تطبیقی، حکومت‏های محلی را با دو متغیر میزان استقلال آنها از نهادهای مرکزی و میزان اختیارات محلی در سیستم‏ های حکومتی یکپارچه مورد مقایسه قرار داد و با کمک یک جدول به حاضران در جلسه نشان داد که به عنوان مثال در انگلستان حکومت‏های محلی از میزان استقلال خیلی پایینی برخوردارند و هر آن دولت مرکزی می‏تواند حکومت‏های محلی انتخابی را منحل کند اما میزان اختیارات شهرداری‏ها در آنجا زیاد است اما کشورهای شمال اروپا مثل اسکاندیناوی و هلند عموماً هم استقلال بالایی داشته و هم از اختیارات زیادی برخوردارند. ایتالیا موردی است که علیرغم اصلاحات تمرکززدا، باز هم حکومت‏های محلی اختیارات چندانی ندارند. در این میان، میزان اختیارات محلی نهادهای انتخابی در ایران به نسبت کم و میزان استقلال آن هم کمتر از متوسط است.
وی از این بحث نتیجه‏ گرفت که در ایران شهرداری‏ها و شوراها، به عنوان نهاد ”عمومی غیردولتی“ از نظر موقعیت حقوقی، میزان استقلال متوسطی را دارا بوده ولی قانون اساسی جمهوری اسلامی بر لزوم این استقلال تأکید دارد. بنابراین علی‏رغم اختیارات محدود، شورا ـ شهرداری‏ها حوزه‏ مهمی برای مشارکت مردم و شهروندان ایجاد می‏کنند؛ گرچه تصمیم ‏گیری در خصوص جایگاه شوراها باید براساس واقعیت‏های سیستم فعلی و اهداف درازمدت کشور باشد.
در ادامه‏ی این نشست مصطفی تاج‏زاده معاون سیاسی وزارت کشور در زمان برگزاری نخستین انتخابات شوراها و مسؤول برگزاری این انتخابات، به موضوع تاریخچه‏ شکل‏ گیری این نهاد در کشور پرداخت که بحث وی نیز در ادامه به جایگاه فعلی این نهاد و لزوم مشارکت مردم در انتخابات شوراها منتهی شد.
وی سخنان خود را این گونه آغاز کرد: چنان‏چه می دانید قانون اساسی کشور ما در زمان تدوین، از دو جهت بر لزوم وجود شوراها تأکید داشت. یکی از منظر ضدیت با استبداد که ترجیح می‏داد هر مدیریتی را شورایی کند چرا که اولا در ذهن جامعه‏ی ما از مشروطه به این طرف اهمیتی که نقش مجلس شورا ایفا کرده بود، نقش بسته بود و ثانیا تلاش برای مردم‏گرا بودن قانون اساسی در زمان تدوین آن نیز موضوع بسیار مهمی بود که بر این اساس، چهار نوع انتخابات در قانون در نظر گرفته شد. البته شورایی که در قانون اساسی پیش‏بینی شده، خیلی وسیع‏تر از آن چیزی است که امروز در کشور داریم. مطابق این قانون، تقریباً هر نوع مدیریتی در کشور، از جمله صدا و سیما، دانشگاه‏ها و ... باید شورایی باشد؛ گرچه در بازنگری قانون اساسی، بخش ضد استبدادی آن کم رنگ‏تر شد و به سمت تمرکز در بسیاری از نهادها مثل صدا و سیما و ... رفتیم.
وی افزود: در سال 1376، آقای خاتمی برای ورود به انتخابات ریاست جمهوری، یکی از شعارهای خود را احیای شوراها در کشور اعلام کرده بود. یکی از سه شرط من نیز برای رفتن به وزارت کشور در آن زمان، اجرای قانون شوراها بود که با استقبال آقای نوری وزیر کشور وقت مواجه شد اما در عین حال از سوی دیگر، برای وی به عنوان وزیر کشور دولت جدید، نیز شرط عدم برگزاری انتخابات شوراها گذاشته شد. البته تصور بر این است که 99% علت این شرط یک نگرانی جدی در سطوح مدیریتی کشور بود. به این معنا که تشکیل شوراها می‏تواند به متلاشی شدن سیستم سیاسی کشور منجر شود که این بسیار فراتر از مخالفت‏های سیاسی با آقای خاتمی تلقی می‏شد. در واقع قرار بود در یک روز با تشکیل 33 هزار شورا، 160 هزار نفر در سطوح مدیریتی بالای کشور انتخاب شوند که حداقل نتیجه‏ی آن به انتخاب شهرداران هزار شهر منجر می‏شد و بنابراین در نخستین مرحله، قرار بود اختیار وزارت کشور برای انتخاب شهرداران را به شوراها واگذار کنیم. از سوی دیگر، سابقه‏ی تشکیل شوراها وزارت کشور، به صورت حلقه‏ای بود که هر دولتی که روی کار آمده بود، تشکیل شوراها را در راستای کار خود قرار داده بود اما نهایتاً در اجرا، ناکام مانده بود.
تاج زاده ادامه داد: با وجود همه‏ی این مسایل، ما تصمیم خود را برای برگزاری انتخابات شوراها قطعی کردیم و در آن موقعیت، زمان مناسب برای انتخابات در فاصله‏ بین دو انتخابات مجلس ششم و خبرگان تعیین شد. در آن شرایط آقای موسوی لاری تازه روی کار آمده بود و به نظر می‏رسید تا شش ماه نخست با او مخالفت مهمی نخواهد شد. بنابراین ما از این فرصت استفاده کردیم و بلافاصله بعد از انتخابات خبرگان، اطلاعیه ‏های انتخابات شوراها را پخش کردیم که با موانع بسیار زیادی از جمله مخالفت صدا و سیما رو به رو شد اما درنهایت این انتخابات برگزار شد. نتایج نخستین انتخابات به گونه‏ای بود که به نظر می‏رسید ما با معادلات دقیق، تناسب مشخصی بین منتخبین از قومیت‏های مختلف و جمعیت کشور، برقرار کرده بودیم اما جالب است که با این وجود، الان که سال هشتم وجود شورا است؛ هیچ مشکلی از سوی هیچ قوم و یا اقلیت مذهبی گزارش نشده است. به نظر من، حتی اگرچه شکست ما در انتخابات شوراها در دور دوم برای خودمان خیلی تلخ بود ولی برای شوراها موفقیت خوبی بود و به تثبیت این نهاد در کشور کمک کرد.
تاج زاده یادآور شد که در آن زمان ما کار را بر این اساس انجام دادیم که حتی اگر شوراها در ایران، به هر دلیلی نهادهی غیر پاسخگو باشد، حداقل باید یک بار، نقش خود را بازی کند اما اکنون تصور من بر این است که این نهاد در ایران جواب داده گرچه ایراداتی دارد که باید به تدریج برای حل آنها قدم برداشت. این امر تاحدی است که می‏توان اندیشید که اگر شورا بتواند جای خود را باز کند، شاید بخشی از مشکلات مجلس نیز حل شود.
ادامه‏ی این نشست، به پرسش و پاسخ با حاضران اختصاص یافت. در این بخش، ابتدا دکتر تاج‏بخش در پاسخ به پرسشی مبنی بر این‏که آیا هزینه‏ های در اختیار شورا به دلیل آن که از بالا به او تحمیل شده و این نهاد اختیار خاصی در مقابل آن ندارد، می‏تواند شاخص خوبی برای سنجش میزان اقتدار آن باشد؛ گفت: این مساله موضوع قابل بحثی است اما در طرحی که ما داشتیم، من هزینه‏ های عمرانی شهرها را در نظر گرفتم و باید گفت که همان‏طور که می‏دانید، از مجموعه‏ی طرح‏های توسعه‏ شهری معتبر در ایران درحدود 20 تا30 سال پیش ارائه شده، تنها 20 تا 30 درصد اجرا شده‏اند. به این علت ما امروز به تحول بزرگی در امر شهرسازی رسیده‏ایم چرا که امروز شهرداری‏ها به وزارت مسکن فشار می ‏آورند که شما بدون مشارکت ما، نمی‏توانید طرح جامع انجام دهید و در قوانین جدید وزارت مسکن مجبور شده که با شهرداری هماهنگ شود. در واقع با وجود آنکه این هزینه‏ ها از طرح‏های جامع از طرف دولت مرکزی می‏آید ولی نوعی هزینه‏های مشترک است.
وی در پاسخ به پرسش دیگری درباره‏ی انگیزه‏ هایی که شوراها برای شرکت مردم در انتخابات ایجاد می‏کنند، گفت: در این زمینه من فکر می‏کنم این مردم هستند که باید بخواهند و انگیزه را برای نهادها ایجاد کنند. تمام بحث من این است که به نظر می‏رسد حتی با وجود اختیار کم شهرداری، تا زمانی که مردم و گروه‏ها به سراغ آن نروند و نپرسند که حتی شما این اختیارات کم خود را چگونه هزینه می‏کنید، هیچ نهادی پاسخگو نخواهد بود.
تاج‏زاده نیز در پاسخ به پرسشی با این مضمون که چرا در زمان تشکیل شوراها، نظام سیستماتیکی طراحی نشده بود، گفت: ما در آن زمان تمام کارشناسی‏ها را به خصوص در مدیریت کشور انجام دادیم اما نتوانستیم نظام سیستماتیکی برای کل کشور تهیه کنیم چرا که هنوز مراحل مقدماتی را برای آن طی نکرده بودیم البته به طورکلی ما در تشکیل شوراها یاد گرفتیم که به خصوص در شرایط خاص ایران، با درگیر شدن در مسأله می‏توانیم آن را حل یا کامل کنیم. از طرفی به نظر من در ایران حتی احزاب برای اینکه بعد از به دست آوردن قدرت چه بکنند، برنامه‏ای ندارند و این خاصیت وضع سیاسی کشور است که آنها به مرحله‏ی برنامه دادن نمی‏رسند و در واقع فقط به دنبال آن هستند که قدرت را به دست بیاورند و بعد برای اینکه چه باید بکنند، بیندیشند. به عنوان مثال، این روزها بزرگ‏ترین مساله‏ ما در جریان شورای شهر، بحث رد صلاحیت‏هاست و من فکر می‏کنم که در مملکتی که در بیست و هفتمین سال حکومتش به سر می‏برد و هنوز احزاب درگیر آن هستند که فلان نامزدشان برای شرکت در انتخابات تأیید صلاحیت می‏شود یا نه، دیگر فرصتی برای طراحی برنامه ‏ها باقی نمی‏ماند.
وی در مورد پرسش دیگری درباره‏ی امکان محدود نظارت مردم بر شوراها تاکید کرد: اولاً باید بگویم که با تشکیل شوراها ما چیزی را از جنبه‏ نظارتی از دست ندادیم چرا که باید پرسید مگر قبل از آن چگونه بر مدیریت شهری نظارت می‏کردیم. در واقع می‏توان گفت ما چیزی را به دست آوردیم اما این کافی نبوده است. مثلا ما معتقدیم جلسات شوراها باید مانند مجلس علنی باشد. الان در سومین سال، بودجه را غیرعلنی بسته ‏اند اما اعتراضی هم از سوی مردم صورت نگرفته است. بحث بر این است که وقتی خواسته‏ای از سوی مردم یا گروه‏های سیاسی مطرح نشده و کسی هم اقدامی صورت نداده است، چگونه می‏توان انتظار نظارت دقیق و عملکرد درست داشت. الان چند ماه است که این موضوع مطرح شده که شهردار سابق آقای احمدی‏نژاد 350 میلیارد تومان از بودجه‏ی شهرداری هزینه کرده است منتقدان معتقدند که از این مبلغ، حتی یک ریال برای شهر تهران هزینه نشده است. اگر این فرهنگ در جامعه باشد که فرد اگر بعدها رئیس جمهور هم شد، باز باید پاسخگو باشد، دیگر چنین اتفاقی توسط شهردار بعدی نخواهد افتاد. مسأله این است که شوراها به صورت بالقوه، امکان نظارت را بیشتر کرده‏اند اما این کافی نیست. من موافقم که قبل از تشکیل شوراها به اندازه‏ی کافی بسترسازی نشده است اما فکر می‏کنم شاید اگر در شرایط مملکت ما قرار بود ابتدا بسترسازی‏های کامل صورت گیرد و بعد شوراها تشکیل شوند، هیچ‏وقت چنین اتفاقی نمی‏افتاد اما حالا می‏توانیم امیدوار باشیم که به تدریج و در دوره‏ های سوم و چهارم این جریان کم‏کم به وضع مطلوب خود نزدیک شود.

• < قبلی
• بعدی >